Interventions de la Présidente

La réponse de l’Europe face à la crise financière

Du 9 au 12 février 2009 se tenait le "HEC European Executive Campus" qui a rassemblé à Bruxelles plus de 200 cadres et dirigeants d’entreprises suivant les programmes de l’Executive MBA. En tant que Présidente de l’Institut de l’Europe d’HEC et professeur affilié à HEC, Noëlle Lenoir est intervenue lors du séminaire consacré à la réponse européenne à la crise financière.

L’ancienne ministre a commenté les différents plans d’aides d’Etat mis en œuvre, sous le contrôle de la Commission européenne, dans les différents pays, et insisté sur le caractère inédit d’une crise qui remet en cause le fonctionnement même du système financier mondial.

Contexte

Face à l’aggravation et à l’ampleur de la crise financière qui a touché tous les continents dont le continent européen, les 27 Etats membres de l’Union européenne ont adopté unanimement, lors du Conseil européen des 15 et 16 octobre, sous présidence française, un plan de sauvetage du système bancaire européen. Après une phase d’injection massive de liquidités (prêts à court terme) par les banques centrales et notamment la BCE, ce plan cadre, décliné par chaque Etat, repose sur trois grands principes :
- refinancement des banques par la voie d’une garantie par l’Etat sur les emprunts à moyen/long terme des banques pour réanimer le marché interbancaire et restaurer la confiance entre les banques ;
- recapitalisation des banques (par souscription par les États d’actions de préférence ou de titres subordonnés) pour renforcer les fonds propres et permettre aux banques de faire face à des risques accrus. - en cas d’insuffisance de ces mesures, prises de participation classiques, voire nationalisation ou encore si telle ou telle banque le justifie, restructuration au moyen d’aides à la restructuration et au sauvetage destinées à éviter les faillites d’entreprises.

Le contrôle des aides d’État fait partie de la politique communautaire de concurrence. Le traité de Rome (traité instituant la Communauté européenne) les interdit par principe, car elles sont censées fausser ou menacer de fausser la concurrence au sein du marché commun (article 87.1 CE).

Mais les auteurs du traité de Rome ont été prévoyants. Ils ont prévu des dérogations, soit lorsque les aides présentent des effets bénéfiques pour l’économie (aides fiscales à la recherche ou au développement régional par exemple) soit lorsqu’elles visent à éviter des faillites économiquement préjudiciables ou socialement coûteuses (exemple du sauvetage d’Alstom en 2004). La crise actuelle va beaucoup plus loin que les crises précédentes. Elle est de nature systémique. C’est le fonctionnement même du système bancaire qui est en effet touché au cœur. Aussi la Commission, par la voix de Madame Neelie Kroes, a-t-elle décidé de mobiliser une disposition du traité de Rome pratiquement jamais mise en œuvre : l’article 87.3.b du traité CE qui autorise les États à fournir des aides financières pour remédier à « une perturbation grave de l’économie d’un État membre » L’originalité de la situation présente est que cette perturbation affecte tous les Etats membres, et même le monde entier.

2005, la Commission européenne a entrepris une vaste réforme des aides d’Etat s’étalant sur 5 ans (Voir le Plan d’action dans le domaine des aides d’Etat), l’objectif étant de fournir aux États membres un cadre clair facilitant l’octroi d’aides d’État axées sur la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne.

Mais ce cadre ne répondait pas aux enjeux de la crise, et à la nécessité de rétablir un marché financier interbancaire totalement asséché du fait de la perte de confiance entre banques. C’est ainsi que, quelques jours après la faillite retentissante de Lehman Brothers le 15 septembre 2008, la Commission européenne a adopté les 13 octobre et 5 décembre 2008, deux communications détaillant l’application des règles sur les aides d’Etats aux plans nationaux et aux aides individuelles apportées aux institutions financières (voir communiqué de presse du 13 octobre 2008 : "Aides d’État : La Commission fournit des orientations aux États membres au sujet des mesures prises en faveur des banques en situation de crise")

Une crise systémique

En introduction de son intervention, Noëlle Lenoir a souligné le caractère inédit de cette crise dans l’histoire de la construction européenne. "Il ne s’agit ni d’une crise sectorielle, ni d’une crise passagère, mais d’une crise systémique", ce qui d’ailleurs, a ajouté Noëlle Lenoir, pose la question de la réforme du système financier mondial qu’elle a appelé de ses veux. L’origine de cette crise remonte à fin 2007 avec la chute du marché immobilier américain, lié au marché des subprimes, et l’assèchement du crédit, le "credit crunch". Mais la crise des subprimes n’a été qu’un révélateur. En réalité, on s’est aperçu que les banques avaient fabriqué des produits financiers extrêmement spéculatifs et échappant largement aux contrôles prudentiels tels que les CDS (Credit Default Swap). De sorte que les établissements financiers se sont trouvés incapables d’apprécier réellement le niveau de leurs créances dispersés sur les marchés mondiaux. A cela s’est ajouté le fait que les hedge funds et fonds d’investissement, également engagés dans des actions risqués, sont soustraits à tout contrôle des autorités prudentielles (la Commission bancaire en France, le FSA en Grande-Bretagne ou le Bafin en Allemagne). Cette crise de confiance du système bancaire global a entraîné une défaillance du financement de l’économie d’autant plus forte qu’elle a été amplifiée de par l’interdépendance des marchés financiers mondiaux. "On a voulu nous faire le coup du nuage de Tchernobyl" a déclaré Noëlle Lenoir en faisant allusion aux différents propos visant à faire croire que l’Union européenne serait épargnée par la crise qui sévissait aux États-Unis. Les pays émergents sont tout aussi voir plus exposés encore que nous à la crise, a-t-elle ajouté, "ce qui prouve, à ceux qui doutaient encore, de la réalité de la globalisation, qu’il n’y a aucune frontière entre les marchés".

Les principales dates de la crise financière

• 7 septembre 2007 : Mise sous tutelle de Fannie Mae et Freddie Mac par le Trésor américain.
• 18 février 2008 : Nationalisation de Northern Rock par le gouvernement britannique
• 15 septembre 2008 : Faillite de Lehman Brothers16 septembre 2008 : Nationalisation d’AIG, champion mondial de l’assurance et des services financiers
• 13 octobre 2008 : Publication de la Communication de la Commission européenne sur les plans nationaux d’aides d’Etat aux banques
• 15 novembre 2008 : Réunion à Washington du G20 au niveau des chefs d’Etats

Ce que prévoit le Traité de Rome

Noëlle Lenoir est revenu sur les fondamentaux en saluant l’esprit d’anticipation des auteurs du traité de Rome de1957. Pour faire face à cette crise systémique et sauver le système bancaire de la faillite, les États ont en effet pu recourir à l’article 87, paragraphe 3 b) du Traité CE, qui autorise les aides d’Etat "destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre". Le seul précédent jusqu’à aujourd’hui est celui de la Grèce qui en 1987 a eu recours à ces aides pour le redressement financier de ses entreprises au bord de la faillite. Mais la Commission ne s’était pas montré favorable à ces aides.

Le traité de Rome fournit une seconde base juridique en matière d’aides d’Etat qui peut servir aussi dans le contexte de la crise. Il s’agit de l’article 87, paragraphe 3 c), relatif au "sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté". La France et l’Italie ont notamment eu recours à cette mesure dans les dossiers du Crédit Lyonnais, d’Alstom ou de Alitalia. Cette disposition a été mobilisé pour certaines banques au début de la crise, et elle le sera si les plans d’aide d’Etat dont l’application est temporaire (jusqu’en 2010) ne parviennent à sauver telle ou telle banque, auquel cas le choix sera entre la nationalisation et les aides au sauvetage.

On a beaucoup reproché à la Commission, européenne d’être décidément très suiviste et de ne pas être en situation de proposition pour permettre à l’Europe de faire valoir ses vues quant aux réformes du système financier mondial qui s’imposent urgemment. Le reproche est fondé. Toutefois, Noëlle Lenoir a mentionné le fait que la Commission a essayé de sauver les meubles en n’écartant pas totalement l’application des principes du marché commun. Les plans d’aides d’Etat sont soumis à l’approbation de la Commission, les critères de Maastricht sont allégés dans les conditions du plan de relance présenté par la Commission le 28 novembre 2008, mais ils ne sont pas totalement suspendus (la France avec cinq autres pays fait l’objet de poursuites de la Commission pour déficit excessif. Rappelons qu’en vertu des critères de Maastricht, le déficit public ne doit pas dépasser 3% du PIB, et la dette publique 60% du PIB et les six pays en question sont loin du compte !. Notamment la prévision de déficit public de la France en 2009 s’établit à 4,4% du produit intérieur brut)

Des plans nationaux contrôlés et approuvés par la Commission européenne

Le contrôle par la Commission européenne des aides d’Etat se situe à deux niveaux.

Contrôle ex ante

Avant de mettre en œuvre les plans nationaux, les Etats doivent au préalable les notifier à la Commission qui vérifie leur compatibilité avec le marché commun et la libre concurrence qui est au principe de son fonctionnement.
Ces aides doivent pour être conformes au marché commun respecter trois conditions principales : elles doivent être temporaires, rémunérées par les bénéficiaires, et adéquates en ce sens qu’elles doivent être limitées à ce qui est nécessaire pour permettre le retour à la normale et ne doivent pas servir à d’autres fins que celles pour lesquelles elles ont été accordées. En l’espèce, les aides ne doivent pas servir à enrichir les actionnaires, mais à permettre aux banques de jouer leur rôle dans le financement de l’économie. Le contribuable, financeur des aides, ne doit pas apporter des fonds à perte, mais dans l’intérêt général de l’économie et de l’emploi. Ce principe clé du régime des aides d’Etat a généré en Europe et dans le monde un débat sur la distribution des dividendes et sur les rémunérations des dirigeants (aux États-Unis, le Président Barak Obama a annoncé le plafonnement des rémunérations des dirigeants des entreprises aidées, ce qui a suscité un vif débat en France où l’on se dirige vers un accord portant sur la rémunération des traders. Suite à la réunion des pays membres européens du G20 à Berlin, en amont du sommet de Londres, les dirigeants français, allemands, italiens et britanniques ses sont également prononcés en faveur d’une réglementation de la rémunération des traders et des banquiers. La Commission européenne devrait prochainement présenter un texte sur ce sujet.

Contrôle ex post

Il s’agit d’un contrôle permanent de la Commission qui exige un rapport de suivi semestriel des aides mises en place par les États, ceux-ci étant par ailleurs obligés, ce qui est plus original, à renotifier éventuellement les aides si elles perdurent après un certain délai.

Des recettes comparables d’un Etat à l’autre

Les différents plans de sauvetage du système bancaire mis en place par les États membres comportent quatre principaux points communs qui sont également au cœur du plan cadre européen adopté en octobre 2008 par les chefs d’Etat et de gouvernement. Noëlle Lenoir a d’ailleurs fait remarquer que l’on pouvait trouver les mêmes grandes lignes aux États-Unis.

• Garantie d’Etat octroyer aux banques afin que celle-ci puissent emprunter à moyen-long terme sur le marché interbancaire
• Recapitalisation / apports en fonds propres
• Prises de participation / nationalisations

Une question reste ouverte – au sein de l’UE tout comme aux États-Unis : il s’agit du rachat des créances "toxiques" et de la création de structures de défaisance ("bad banks") ou d’un marché des crédits toxiques. Ce mécanisme mis en place lors de la faillite du Crédit Lyonnais ne semble pas indispensable en France où les banques paraissent avoir absorbé et liquidé la majorité de leurs crédits toxiques.

Le principe de compensation des aides

Évoquant les contreparties introduites dans les plans d’aides d’Etat – système de compensation - , Noëlle Lenoir a parlé d’une certaine "philosophie morale", visant à assurer que dans un système de marché, l’Etat ne mélange pas les rôles mais qu’il remplisse sa mission d’intérêt général, consistant dans ce cas, à rétablir le fonctionnement du système financier au profit de l’ensemble de l’économie et de l’emploi, gravement menacé.
Le système de compensation repose sur quatre modalités essentielles :

• Compensation financière : rémunération des aides (entre 12% au Royaume-Uni et 8% en France à comparer à 5 % minimum aux USA)

• Compensation économique : engagements d’augmenter ou de maintenir les encours de prêts aux PME, aux ménages et aux collectivités locales

• Compensation juridiques : limitation de la croissance du bilan et encadrement de la croissance externe. Si une banque veut en acquérir une autre, elle devra démontrer qu’elle ne le fait pas en profitant des aides d’Etat, mais agit comme un investisseur privé dans les conditions normales du marché (pour éviter les effets d’aubaine)

• Compensation éthiques : plafonnement de la rémunération des dirigeants, limitation des dividendes, contrôle de la gouvernance d’entreprise, désignation d’administrateurs représentant l’Etat

Quel bilan de la réponse européenne à la crise ?

Des motifs de satisfaction...

Noëlle Lenoir a appelé à un peu "d’indulgence" quant à l’action européenne dans cette crise. Il y a tout d’abord eu une "prise de conscience des intérêts communs" entre les États membres et une certaine coordination concernant les plans en direction du secteur bancaire. Malgré l’ampleur de la crise, la légalité communautaire n’a pas été suspendue, mais adaptée. Le principe de compensation des aides indique l’engagement d’une réflexion cruciale sur l’éthique des affaires. Noëlle Lenoir a effet ajouté que la crise actuelle était "avant tout une crise morale du monde des affaires". Enfin, "les institutions européennes ne se sont pas totalement effacées" et la Commission a su en particulier éviter les distorsions flagrantes de concurrence entre États (en demandant d’emblée la modification du plan irlandais d’octobre 2008 qui comportait des risques importants de discrimination à l’encontre des banques d’autres États membres installées en Irlande)

...Qui ne doivent pas masquer les regrets

Saluant l’action de la Présidence française, qui a été "la plus proactive possible", Noëlle Lenoir a toutefois regretté une réaction tardive de l’Europe. Par ailleurs, les plans en faveur des banques n’ont pas été accompagnés d’un véritable programme européen de régulation financière, même si des textes ont été soumis au Parlement (encadrement des agences de notation, au rapport de Jean-Paul Gauzès député européen français, modification de la Direction sur les fonds règlementaires pour renforcer la solvabilité des banques, sans parler d’une réflexion sur la rémunération des dirigeants etc. Voir ci-dessous)

Mais, et cela paraît spécialement grave, il n’existe pas de plan d’une relance économique communautaire, les plans nationaux paraissant souvent protectionnistes. Espérons, a relevé Noëlle Lenoir, que cela ne compromettra pas des décennies de construction du marché unique. L’ancienne ministre a également mis en garde les États contre une crise sociale majeure. Si le "buy European" ou le "buy American" séduisent, ils ne sont pas une bonne affaire à terme.

Le rôle de l’Europe dans la refonte du système financier mondial

A l’approche du prochain grand rendez-vous mondial que constitue le sommet du G20 à Londres le 2 avril 2009, "véritable test de la volonté politique européenne et non pas seulement mondiale" - qui sera préparé du côté des Européens par une réunion le 22 février à Berlin – que pensez des réformes ou réflexions en cours ?

• La réglementation des agences de notation En réponse à la crise financière, la Commission européenne a présenté en novembre 2008, une proposition de règlement pour mieux encadrer le travail et la surveillance de ces agences. Il est impératif que des mesures soient prises de façon coordonnées au niveau mondial et en particulier transatlantique, les principales agences étant américaines.

• La régulation des hedge-funds et des participations privées
Le Parlement européen a adopté en septembre 2008, un rapport d’initiative appelant à davantage de réglementation et de transparence sur ces structures. Un débat oppose le Parlement européen et le Commissaire au Marché intérieur, Charlie McCreevy, quant à l’opportunité de cette réglementation. La Commission doit présenter un projet de loi avant juin 2009.

• La création d’un superviseur européen et accroissement du rôle de la BCE ?
Le renforcement de la supervision financière devrait faire partie des priorités de l’UE et elle est fortement promue par la France. Toutefois, l’idée d’un superviseur européen est loin de faire l’unanimité (directive Solvabilité II pour le secteur des assurances et directive fonds propres dans le secteur bancaire). Le groupe de travail mandaté en octobre 2008par la Commission européenne, dirigé par l’ancien directeur général du FMI, Jacques de Larosière, devrait présenter ses premières recommandations lors du Conseil européen du mois de mars. Certains demandent d’accroître le rôle de supervision de la BCE. Des débats animés en perspective !

• Fin des paradis fiscaux ?
La France et l’Allemagne (suite au scandale du Liechtenchtein) ont placé la lutte contre la fraude et l’évasion fiscale en tête des priorités de l’UE. La Commission a présenté le 2 février 2009, deux propositions de directive visant à améliorer la coopération entre les autorités fiscales pour mieux combattre la fraude. L’une des propositions vise à abolir le secret bancaire en vigueur au Luxembourg, en Belgique et en Autriche.
Ces propositions prennent un nouveau relief après l’annonce de la levée du secret bancaire par la banque suisse UBS sous la pression des autorités judiciaires américaines

• Régulation des rémunérations des traders et des dirigeants des banques
Le moins que l’on puisse dire est que cette réflexion, censée répondre aux préoccupations des opinions publiques, ne suscite pas un enthousiasme généralisé.

Ce qui est décidé, proposé ou annoncé aux Etats-Unis :

• Plafonnement de la rémunération des dirigeants des entreprises aidées (annonce du Président Obama)

• Contrôle des hedge-funds et des participations privées (propositions de loi)

• Transformation de Fannie Mae et Freddie Mac en agences gouvernementales (proposition de Paul Volcker)

• Création d’un super régulateur (proposition de Paul Volcker) Projets de nationalisation de banques (Le "Plan d’assistance en capital" présenté par le Trésor américain le 23 février 2009, ouvre la possibilité d’une nationalisation des banques les plus en difficulté

En conclusion, Noëlle Lenoir a fait part aux participants du HEC European Executive Campus de son inquiétude quant à la possible faillite d’une Amérique surendettée et s’est interrogée sur les moyens de l’éviter. Du côté de l’Union européenne il faudra également, selon elle, mesurer les conséquences à long terme de l’aggravation de la dette et des déficits des États membres.

Depuis l’expression de cette préoccupation, le nouveau Président des Etats-Unis a annoncé sa détermination à diviser par deux le déficit public américain d’ici à la fin de son mandat. On attend pareille déclaration de la part des leaders européens !